立足法治监督体系深入推进高质效法律监督

——“法律监督在法治监督体系中的地位与作用”主题研讨会综述

为深入落实全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议工作部署,为《2023—2027年检察改革工作规划》更好落地提供理论支撑,近日,由中国检察官协会、最高人民检察院检察理论研究所主办,四川省检察院、四川省检察官协会承办的“法律监督在法治监督体系中的地位与作用”主题研讨会在四川成都召开。最高检党组成员、副检察长陈国庆出席研讨会并强调,要学思践悟习近平法治思想,在中国特色社会主义法治体系尤其是法治监督体系中思考和谋划法律监督工作,持续深化检察理论研究,助力法治监督体系建设。来自高等院校、实务部门的专家学者、征文获奖作者参加研讨会。四川省检察院党组书记、检察长王麟致辞。最高检检察理论研究所所长郭立新主持开幕式。

法律监督基本理念原理

“四大检察”内在统一于法律监督这一宪法赋予的根本职责。北京航空航天大学教授王锴认为,我国宪法上的法律监督是在借鉴苏联检察监督基础上形成的,但是无论概念的表述还是概念的内涵与外延都带有鲜明的中国特色:我国的法律监督不包含宪法监督,不实行垂直领导制,主体、对象与苏联不同。与宪法上的其他监督相比,法律监督的特殊性体现在监督主体(检察机关)、监督内容(监督合法性)、监督手段(侧重程序性)和监督方式(结合个案)上。检察与法律监督发生关联,源自苏联的检察监督,其不再将检察机关的职权局限于控诉,而是将控诉作为监督的一种方式。从检察到监督,反映出检察机关法律地位的变化,即从控诉的一方当事人角色转变为客观公正的监督者角色。

推动“四大检察”全面协调充分发展,要坚持依法一体履职、综合履职、能动履职。四川大学教授龙宗智认为,一体履职、综合履职分别表示检察业务的协同配合与交叉融合,均由检察一体的法理支持。在一体履职中,须厘清办案与监督的关系,指挥监督权与司法责任制的关系,分级负责、分院负责与一体化的关系,业务融合的逻辑与界限,破解检察官调动的难题,完善业务融合的办案方式方法。检察机关应当强化检察一体意识,办案与监督既要实现一体化,也要注意不同的业务性质;业务融合应当以分工为基础,坚持必要性原则;统一协调只针对大要案件、疑难敏感案件,同时应明确各方责任;建议无论对上级院下派还是地方人大任命的检察官,统一采用“调用检察官”身份履行职务。

监督办案高质效,需要用好监督手段、创新监督方式。武汉大学教授秦前红认为,立足法律监督机关之宪法定位,有必要适时构建统一的法律监督侦查权。检察侦查权应当以监督性为中心开展体系化建构,在宪法法律框架内作“横向到边,纵向到底”的延展。

公诉权是检察机关的基础性权力,要敢用善用、用准用好。四川大学教授左卫民认为,检察机关的公诉权经历了四个历史阶段:1979年刑事诉讼法的强势发展阶段;1996年刑事诉讼法的整体缩减阶段;2012年刑事诉讼法的恢复增长阶段;2018年刑事诉讼法的权能扩大阶段。公诉权40余年变迁的方向是实质上的司法化。公诉权的准司法化是当下和未来长期的、必然的趋势,新型检察官司法主要体现在基于认罪认罚从宽制度的量刑建议权的实践。检察机关未来可以将精力更多地放在如何更好地行使公诉权上,尤其是认罪认罚案件的把握、处理工作。

法律监督外部协作机制

党委政法委执法监督与检察机关法律监督。西北政法大学教授褚宸舸和天津市检察院检察委员会专职委员黄祖帅认为,执法监督旨在确保在党的领导下政法单位严格执法、公正司法,法律监督的目的在于维护国家法治尊严和统一,二者具有高度的价值契合性和实践互补性。从权力来源看,执法监督由《中国共产党政法工作条例》等党内法规授权;法律监督由宪法法律授权。从监督对象看,执法监督的对象是司法机关、司法行政机关的执法司法活动;法律监督的对象是司法机关、司法行政机关的立案、侦查、诉讼、执行等活动,同时通过行政诉讼监督、检察公益诉讼等,一定程度上对行政机关的执法活动进行监督。从监督方式看,执法监督的主要方式是执法检查、案件督办、案件及有关政策法律问题协调、案件评查、重大执法活动和事项报告备案等;法律监督的主要方式是抗诉以及对有关立案、侦查、诉讼、执行活动进行纠正或提出检察意见、检察建议等。建议在严格把握职责边界的基础上加强协同,检察机关在履行法律监督职责中发现需要提请党委政法委开展执法检查、需要由党委政法委督办的案件、需要提请协调的情况、需要由党委政法委组织评查的案件的,及时向党委政法委提出工作建议,提请党委政法委进行督办、协调、评查,不断完善启动条件、工作主体、信息共享、力量统筹、案件交转、程序衔接等协同机制。

法治督察与法律监督。西南政法大学教授喻少如认为,法律监督侧重于对法律实施结果的评估和反馈,法治督察则侧重于对法律实施过程的监督和检查,二者相互补充、相互促进。当前,法律监督与法治督察衔接配合面临信息沟通不畅、监督手段与督察方式的差异使得衔接配合难度增加等问题。对此,建议通过明确常态化工作联系方式、线索移送方式、检察建议落实反馈程序、定期召开联席会议、建立信息共享平台等方式,加强双方在工作进展、问题发现、整改落实等方面的信息交流;做实检察建议“办复”工作,明确建立“办复”机制并将检察建议落实情况纳入法治督察重点内容,将法治督察和法律监督联动治理延伸至基层治理末端。司法部法治督察局督察处处长孙长亮认为,运用督察方式推动党中央全面依法治国决策部署贯彻落实,是推进新时代全面依法治国不断向纵深发展的重要抓手和实践创新。法治督察重点监督促进党中央全面依法治国决策部署落地落实,是加强党内监督在全面依法治国领域的具体体现,是党内监督体系的重要内容之一;法治督察是对法治工作的一种全面监督,是法治监督体系的有机组成部分。法律监督与法治督察衔接配合是加快形成严密的法治监督体系的应有之义。下一步,要深入落实最高检、司法部工作交流会商会精神,加强法治督察与法律监督工作沟通和业务支持,及时移送问题线索,共同推动开展疑难复杂问题会商研讨,努力形成法治共识和工作共识,有效维护国家法治统一、尊严、权威。

人大监督与法律监督。浙江省台州市检察院党组书记、代理检察长周晓杨认为,加快形成严密的法治监督体系,需要检察机关发挥枢纽作用,在宪法法律的框架内与人大监督形成共联监督模式。要实现从分散监督到融合监督的理念转变,开展覆盖式共联,全域覆盖人大代表联络站等基层单元,以人大代表联络站为基点搭好共联框架;开展延伸式共联,突出从个案办理向类案治理的延伸;开展贯通式共联,推动检察工作与立法、其他各类监督有机贯通、相互协调。要实现从法制监督到法治监督的路径跨越,构建全方位的线索集成路径,充分发挥人大在传递一线民情民意中的关键作用;构建全流程的联合督办路径,组建由对口工委、领衔代表、检察官等组成的代表监督小组,进行“一对一”全程督办跟进;构建全闭环的快速联动路径,将案件办理进度列入人大常态监督内容。要实现从专业监督到多元监督的效果跃升,充分运用“会商对话+协同配合”机制等。

法律监督内部履职方式

关于法律监督效力的保障问题,四川大学教授万毅认为,当前法律监督缺乏效力保障,削弱了法律监督地位。我国除了诉讼法之外的其他法律几乎均未对法律监督的运行程序和效力作出规定,令法律监督权缺乏直接保障。监督权,虽然不同于指令权,但同样应当是有效力保障的权力。法律监督的效力具有双层构造:一是具体法效力,其来自部门法如刑事诉讼法的具体授权;二是一般法效力,公务员对一般法有守法义务,检察机关法律监督工作是明确的执法行为,是具体的法律决定,公务员负有一般法上的忍受、服从义务。对此,法律监督不应当在诉讼法的内部寻求自我闭环,而是应当积极寻找其他实体法的制裁方式给予效力保障,如对于检察机关的法律监督决定,公务员违抗不执行不配合的,应当根据公务员法移送惩戒。

关于作为履行法律监督职责重要基础的刑事抗诉权,西南政法大学教授闫召华认为,检察权的所有权能都带有监督性质,但整体上可分为体现监督性质的办案权能和专门的监督性权能两类,二审抗诉权体现监督性质的办案权能,再审抗诉权体现依托办案的监督权能。当前,刑事抗诉权的行使存在抗诉力度有所欠缺、抗诉质量有待提升、抗诉效果有待改善等问题。建议理念上坚持敢抗、抗准、抗好的“三点论”;进一步完善和细化抗诉标准,特别是认罪认罚案件的抗诉标准;进一步完善抗诉必要性的操作指引,健全抗诉与检察建议、通知纠正违法等其他监督手段的衔接机制;重视类案抗诉,打造指导性更强的指导性案例;强化大数据对刑事抗诉各工作环节的赋能作用。

关于行刑衔接中的法律监督问题,中国社会科学院研究员董坤认为,行刑正向衔接中的法律监督是对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督,主要涉及罪与非罪的判断,与对公安机关的刑事立案监督密切相关;行刑反向衔接中的法律监督是对被不起诉人是否需要给予行政处罚的审查,属于刑事办案的自然延伸。在行刑反向衔接中,在程序上,对不起诉案件,检察意见书应当写明案件来源、查处情况及检察机关认定的事实、证据等,可以要求行政执法机关依法给予行政处罚,但不宜提出处罚种类、强度等具体意见建议;对提起公诉案件,同步提出行政处罚检察意见有客观需求,但是缺乏法律依据,实务操作也有难题。在实体上,要注意防止行刑制裁后果倒挂,避免刑事从轻减轻情节再次适用与过罚相当原则的冲突。

(作者为最高人民检察院检察理论研究所助理研究员)

（来源：正义网）